专家观点 | 张静：“蓝天行动计划”的费用效益分析预评估
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CCAPP2020年第4期学术沙龙
“空气质量、环境政策与健康影响” 视频回顾
环境政策费用效益分析是对环境政策在生态、健康和社会经济发展等方面产生的费用及效益进行科学研判，是评价政策实施效果的重要工具。目前我国尚未系统建立环境政策费用效益分析的长效机制。为此，生态环境部环境规划院开展了“《打赢蓝天保卫战三年行动计划》实施的费用效益分析预评估”项目，旨在探索我国环境政策费用效益分析长效机制建立的可行性。在中国清洁空气政策伙伴关系（CCAPP）和能源基金会共同举办的“空气质量、环境政策与健康影响”线上学术沙龙上，蒋洪强研究员团队的张静助理研究员对项目的研究背景、核算方法、评估结果和主要结论进行了介绍。
01
《蓝天行动》费用效益研究
2018年国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《蓝天行动》），旨在通过三年努力，大幅减少主要大气污染物排放，协同减少温室气体排放，明显降低PM2.5浓度、减少重污染天数，改善环境空气质量。本研究聚焦《蓝天行动》，评估了全国及重点区域措施实施的费用、效益以及经济社会影响（图1）。
图1. 《打赢蓝天保卫战三年行动计划》费用效益分析技术框架
【摘自演讲者讲义】
费用方面，本研究评估了产业结构调整优化、能源结构调整、交通运输结构调整、扬尘治理、工业污染治理和监测、监控体系建设六类一级措施的实施费用。
效益方面，本研究评估了环境改善效益、碳协同减排效益、健康效益和其他效益。
健康效益评估由三部分组成：一是基于大气污染物浓度变化导致的全死因过早死亡人数和死亡损失变化量，应用人力资本法和支付意愿法两种方法估算健康效益；二是基于大气污染物浓度变化导致的呼吸系统和心血管疾病病人的住院人次和休工人数变化量，应用疾病成本法评价健康效益；三是基于大气污染物浓度变化导致的慢性支气管炎新发病人数变化量，应用患病失能法评价健康效益。本研究健康效益评估聚焦于PM2.5浓度变化对人体健康的影响。
经济社会影响方面，本研究考虑了《蓝天行动》对GDP、税收、居民收入和就业的直接和间接影响。
02
费用效益分析预评估结果
费用方面，全国《蓝天行动》总费用为7799.2亿元，其中费用最高的三类措施占总费用的82%，依次为调整能源结构（费用为2582.2亿元，其中燃煤“双替代”占比高达97%）、工业污染治理（其中VOCs治理占比高达68%）、交通运输结构调整（其中油品升级占比高达36%）。
效益方面，本研究估计《蓝天行动》的实施将推动空气质量持续改善，2017至2020年全国PM2.5浓度预计下降21.0%。2020年，大气污染导致过早死亡人数预计从2017年的48.8万人减少至44.8万人，潜在降幅为8.2%。按照人力资本法核算健康效益及其他效益为883.7亿元，按照支付意愿法核算健康效益及其他效益为7809.3亿元。
图2. 重点省市《蓝天行动》预计可避免的过早死亡人数
【摘自演讲者讲义】
《蓝天行动》实施所带来的碳协同减排量（CO2）为7.88亿吨，碳协同减排效益为6691.1亿元。通过计算各措施的协同减排当量指标和协同控制比，研究发现淘汰落后产能的协同减排当量最高，协同减排效率居于第二；淘汰燃煤小锅炉的协同减排当量第二，但协同减排效率最高。此外，《蓝天计划》的实施预计将带来8180亿元GDP增长、364亿元新增税收、994亿元居民收入和57万人就业增加。
03
研究结论及建议
通过计算各项措施的费用效益比，本研究发现产业结构调整优化是最优一级措施，每投入1万元可以带来391kg污染物减排、59.2吨CO2减排及2.53万元健康及其他效益，工业污染治理费效比次之，扬尘治理费效比最低。此外，能源结构调整的碳协同控制比最高。最优的二级措施为燃煤小锅炉整治，其费效比高达15.4（图3）。
图3. 各措施费用效益比的对比图
【摘自演讲者讲义】
本研究也存在一些不确定性，例如，因现有流行病学证据难以估算各污染物的独立效应，本研究未考虑O3、SO2和NO2等污染物浓度变化的健康影响，可能低估了大气污染治理的健康效益，以及需进一步探索更合理的健康效益经济价值评估方法。
未来，希望有更多相关研究推动《加强环境政策费用效益分析的指导意见》等制度的出台。环境政策费用效益分析长效机制的建立将有助于提高我国环境治理效率，制定“以人为本”的环境治理措施，协同应对气候变化。
【CCAPP秘书处根据会议速记整理】
【图片来源：嘉宾演讲稿及网络】
专家简介
张静
生态环境部环境规划院
助理研究员
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